区域一体化发展的道路规划理念与规划体系研究以长三角为例万芳

区域一体化发展的道路规划理念与规划体系研究--以长三角为例

资料来源:Genevieve Guiliano, Transportation Solution Group, 1998

尽管当前从宏观总体上看我国大多数城市仍处在以集聚为主的发展阶段，但这并不意味着许多城市特别是大城市没有离心增长和扩散现象。城市经济和人口的集聚、扩散是相互依存同时存在的，城市发展在空间上的表现是极化效应和扩散效应这一对矛盾运动的结果，贯穿了城市、区域发展的始终。随着郊区经济实力增强，可能成为城市各种功能新的集聚中心，形成郊区核（Suburban Down town）甚至边缘城市(Edge City)，使城市从单中心向多核心发展，从根本上改变了城镇空间结构。

我国大城市中心区与其周围城镇在功能上存在着明显的互补性，中心城产业结构的升级，"退二进三"的实现和居住条件的改善无不依赖于周围小城镇地区宽阔的地域空间。以上海市为例，乡镇工业占全市工业的比重已由1984年的8.6％上升为1997年的42.7％、2000年超过60％。中心城市和其周围地区密切的商品、服务、资金、信息和通勤等双向联系以及对周围地区的辐射作用十分明显。这种辐射必然通过地域邻近的特点或通过中心城对外交通干线得以实现，从而形成城镇活动走廊『潘海啸等，2002』。

（3）交通与技术进步的影响

运输系统和运输技术改进使空间尺度概念大大扩展，劳动者日常活动半径显著增大。交通、通讯等技术进步使原来建立在"城市－工业""乡村－农业"这种产业互补关系基础上的城乡相互作用演进为乡村非农产业充分发展基础上的新型城乡关系，城乡间的联系方式日益多样。技术进步使产业的区位选择越来越少地受到传统区位因子的约束。由于交易费用降低和市场的拓展，出现产业的空间重新定位『Wheeler, Aoyama, Warf，2002』。传统的制造业可能被迫分散出去，而新兴制造业的区位指向因子也出现多元化倾向。其结果是中心城市与外围地区的产业结构同时产生互动转换，使城乡相互作用建立在基于不同技术水平和资源配置优势的产业关联之上。快速、指向型交通系统推动了这种发展趋势，各种功能得以在空间上实现分隔和跨越。北美郊区蔓延（Sprawl）大部分的原因与交通无关『Guiliano,1998』，有选择的地方道路和区域高速公路增加，对遏制这种无序蔓延反而是有益的。

1.2 区域发展特征

（1）空间结构的发展特征

区域空间结构与形态具有以下特征『顾朝林等，2000』『张京祥，2001』：

整体性特征。不同地域的城市空间组成不是点的简单集合，而是面的网络。每个点的变化与运动都牵涉其它点的空间发展与变化；

分化性特征。各个体空间具有相对的独立形态和发展变化规律，有各自的发展需求；

中心性特征。区域内某一城市发展成控制中心，其它城镇依托交通体系成网络状与其发生关系；

层次性特征。以点为主、多层次和多类型是我国城市体系的特征之一。随着城市化水平以及城市的开放程度提高，空间职能仅依赖于体系内而不作用于体系外的局面逐渐打破。非"树形结构"、更为复杂的空间层次形态受到了广泛的重视；

动态性特征。区域空间的整体形态是一种动态平衡，空间的地位、作用、大小和整体形状都可能发生变化，从而引起空间体系结构的变化。重点港口、交通线的建设，重点地区的投资与开发，将导致原来的城市网络体系发生大的变化。

尽管近年国外非常关注区域发展过程中"蔓延（Sprawl）"及发展不经济问题『Otto，2000』『Deen，2000』，但我国沿海城镇密集地区各类城市的发展基本上都处于以集聚为主的阶段，表现为大城市中心区向近郊区扩散和外来人口向近郊区集聚。京、沪、津、穗、沈等特大型城市均已出现中心区的部分人口和产业向近郊区迁移扩散现象，大城市近郊区成为自内向外的扩散与自外向内的集聚相交汇、城市郊区化与郊区城市化交叉起作用的具有较大发展活力的地带。此外，市场经济体制对居民就业和居住地选择的调节作用日趋明显，住房市场化使得居住与工作地点的分离现象更为普遍，便利的交通网络和私人小汽车为通勤的普遍化创造了条件。

（2）区域发展背景下的规划变革

规划方法总体趋势具有从局部、分散向整体有机；从封闭终态向动态开放；从经济发展向生态环境；从单学科向多学科综合的发展取向。相继产生了整体规划（Integrated Planning）、滚动规划（Rolling Planning）、连续性规划（Continuous Planning）、应变规划（Contingency Planning）、动态规划（Dynamic Planning）、生态规划（Ecological Planning）等方法。针对区域发展的不同阶段、不同问题和不同价值观，空间发展规划方法仍有多种不同的取向。随着市场经济因素的加强，发展的不稳定性给规划设计和规划管理带来困难只能通过建立动态发展观念来解决，即用远景规划（Long-range Planning）来控制长期发展的"合理性"，用动态发展规划来进行"边缘调整"。国外十分重视这一层次的规划，英国称之为结构规划（Structural Planning），美国称为动态规划，澳大利亚称为战略规划（Strategic Planning），而新加坡称为概念规划（Conceptual Planning），其成功与失败的经验都值得研究和借鉴。

由于市场化背景下城市间竞争的剧烈、区域发展协调机制的不健全；中央和地方政府在基础设施投资等领域关系的变化；以及规划作用的变化，导致我国原有的总体规划体制和区域空间结构形态变化不相适应，更具宏观性、前瞻性的战略规划应运而生『张兵，2002』『邹兵、2003』。战略规划强调有选择地研究问题，有针对性地解决问题；强调规划的动态性和灵活性；更符合政府实施宏观经济政策和城市竞争的要求。

战略规划力争使规划干预由补救性干预（Remedial Type）转变为展望性干预（Ideological Type）。根据对区域空间发展相关各系统的发展预测、空间发展规律和人们对未来的要求，提出发展目标、起到克服或减少未来发展过程中矛盾的作用。战略规划不仅可以突破总体规划的时间规定，也可以克服行政地域的限制。区域空间发展战略研究的重点包括区域地位与城市竞争力；空间结构与发展模式；大型区域性交通基础设施；生态环境建设等若干方面『李晓江，2003』。

对应于区域战略规划、远景规划和区域空间结构规划的变化，交通系统规划的任务也必须从单纯的设施布局和建设规划转向注重长期发展的战略性规划(Strategic Transportation Plan)，从"适应性规划"转变为"引导性规划"：

在区域内城镇体系空间布局发展背景下，在更广阔的地域空间范围审视和评价运输系统的长远作用；

着眼于区域、城市的综合竞争力和健康发展，寻求运输系统的发展定位和发展目标，而不仅仅局限于自身的发展、追求系统内部的均衡与完善；

从研究经济、社会发展的内在动力和交通基本属性入手，从区域城镇体系、产业结构、空间结构的优化调整出发，提出交通设施发展方向与发展模式；

展望更远的发展期（50－60年），探索城市化成熟期（城市化水平达到70％以上）的基础设施合理水平，预留发展的空间与发展的可能；

理解交通基础设施的导向型发展与控制发展双重作用，充分发挥交通系统对区域空间结构的支持和引导作用；

重视区域发展与城市发展中交通需求层次、结构的变化，正确把握设施设计从空间"量的扩张"向系统服务"质的提高"的转移；

强调交通规划的整体协同观点、交通分流观点、优先服务观点、系统性观点。

2．区域路网规划体系

运输系统是区域经济发展和空间结构变化的要素之一。运输系统有多种方式，但无论是发达地区还是欠发达地区；城市还是乡村，道路构成最基础、最广泛的运输系统，并成为其它运输模式的终端运输方式。由于区域空间结构的差异，路网在不同地区有不同性质的交通需求、布局形态与运行特征，因而产生不同的规划需求。

2.1路网规划的层次体系

（1）现行的道路规划体制及其缺陷

由于道路所在区域土地利用和土地开发的差异，以及管理体制的原因，我国道路的规划、建设、管理甚至设计标准，均分为公路与城市道路两大类。这种区分与我国城市混合交通条件也有很大的关系。公路与城市道路在空间上没有非常严格的界限。通常集中城市化区域内的道路作为城市道路；集中城市化区域之外的道路作为公路。

城市道路的规划区域为基本建成区。网络规划以发挥道路系统综合效益、提高运行效率为宗旨，通过增量建设和存量管理，调整城市道路的功能等级，优化网络结构。

公路网规划区域为城市建成区以外的广大区域，以往公路规划层次以公路行政等级划定。根据《中华人民共和国公路法》，国道规划由国务院交通主管部门会同国务院有关部门并国道沿线省、自治区、直辖市人民政府编制，省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，县乡公路和农村公路由县级人民政府交通主管部门编制，并报上一级政府批准。1990年代后期的公路网规划又增加了国道主干线、区域主要经济干线规划层次，区分线路重要度、服务要求和交通量，初步体现了根据道路交通功能进行网络规划的思想。但公路网规划基本上是独立于区域规划、城区规划的自上而下的行业内规划，规划的作用也就局限于设施布局和线路建设。

这种规划模式存在以下缺陷，并且在经济比较发达、城镇发育程度较高的地区尤为严重：

缺乏与区域、城市发展的关联，规划目标或者模糊、或者狭隘；

单纯以公路行政等级划分的路网规划，不能适应经济发达地区交通快速增长的需求。规划重视行政体制内反映政治、经济隶属关系的上下二层节点的联系，忽视同一层次节点间的联系，与区域一体化发展趋势与发展规律均不相适应；

缺乏经济联系紧密、交通需求集中的都市圈区域路网规划层次；

缺乏与行政管辖主体、建设投资主体相一致的市域路网规划层次；

不能从区域、从都市圈的角度协调路网规划和建设。缺乏各个层次路网规划的协调、反馈机制。

（2）与区域发展相协调的道路规划层次

路网规划层次和规划体系须考虑以下因素：城镇密度、人口密度、区域空间布局特征；行政管辖归属；经济发展水平差异；网络交通流特征、出行行为和交通服务需求。为此，提出区域、市域、城域三个层次的路网规划体系。城域路网规划范围为集中城市化地区的城市道路；市域路网规划范围与地级市或直辖市行政区划一致，为除城区以外的公路网；区域路网指具有紧密经济联系、拥有共同使用的运输枢纽、或具有传统历史联系的区域，一般为初步形成的都市圈域。"区域"在空间概念上包含市域与城域规划范围，但各有侧重：区域路网规划定位于战略性规划，重点解决区域交通和城际交通发展战略；市域路网定位于面向建设的引导性规划，重点解决市域发展的交通导向和对外交通衔接。

区域和市域层次仍然保留三类公路网规划：

① 干线公路网规划。干线公路是公路网主骨架，应包括国省干线和部分区县干线。干线公路网规划根据规划区域内经济与用地布局、总体发展目标和城镇体系建设，确定路网的规划目标。通过交通增长轨迹的纵向比较分析，把握交通发展特征；通过与发达国家、地区公路发展过程和发展水平的横向对比分析，把握未来交通运输系统的发展水平。以城镇体系、交通枢纽与生产力布局为前提，进行布局研究。干线公路应构成网络、形成系统、具有较高的技术等级，维持较高的服务水平。

② 高速公路网规划。高速公路以其快速、安全、通行能力大的优点在整个公路网中起主动脉作用；由于限制出入的特点形成相对独立的系统，有必要进行专项规划。高速公路规划应从区域和城市发展战略出发，确定与建设能力和发展需求相适应的网络规模、服务目标，形成快速、便捷、高效、畅通的网络。高速公路网规划须适度超前，体现战略性、宏观性、引导性和可操作性。

③ 农村公路网规划。充分考虑区域自然条件、社会经济发展特点、村(镇)分布特点等因素，解决公路网通达深度问题，与高等级路网的合理衔接问题。

表2 道路规划层次和规划需求

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